El Consejo de Estado fue creado por el decreto N° 464/973 del 27 de junio, firmado por Juan María Bordaberry, presidente elegido en las urnas en noviembre de 1971 y dictador desde el 27 de junio de 1973 hasta su destitución por las Fuerzas Armadas en junio de 1976. Pretendió suplantar al Parlamento democráticamente electo.
El primer Consejo de Estado recién se nombraría el 19 de diciembre de 1973, casi seis meses después de su creación. Tuvo una integración trabajosa y demandó negociaciones y acuerdos. El propio Bordaberry pensó en algún momento que el vicepresidente electo Jorge Sapelli, era la persona indicada para presidirlo y le ofreció el cargo, a lo que aquel se negó. Esto promovió un intercambio de cartas, en las que ambos juzgaron mutuamente sus actitudes con profunda severidad.
Finalmente, se eligió para presidir el órgano al exsenador del Partido Nacional, doctor Martín R. Echegoyen. En las posteriores integraciones, los miembros del Consejo fueron elegidos por la Junta de Oficiales Generales y los propios consejeros de Estado.
Posteriormente, la ley N.º 15 738 del 13 de marzo de 1985 dispuso: a) declarar que las normas dictadas con carácter de actos legislativos durante el período de facto, entre el 19 de diciembre de 1973 y el 14 de febrero de 1985, se identificaran como "Decretos-leyes"; b) que dichos actos se declaran con valor y fuerza de ley; c) que no ingresaban dentro de dicha convalidación una lista de decretos-leyes que se enumeran como no vigentes o nulos; d) dispuso además que todos los poderes y entes del gobierno procedieran a revocar de oficio, en la órbita de su competencia, los actos administrativos ilegítimos dictados en aplicación de dichos actos legislativos nulos, precisando en cada caso los efectos de la revocación.